2021年10月，美國國防采辦大學(xué)在其《國防采辦期刊》中發(fā)文指出，國防采辦領(lǐng)域當(dāng)前重點(diǎn)問題是經(jīng)濟(jì)可承受性與成本增長、工業(yè)生產(chǎn)力與創(chuàng)新、競爭機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)安全、服務(wù)采辦、業(yè)務(wù)流程、采辦隊(duì)伍、國防業(yè)務(wù)系統(tǒng)、國防采辦與社會關(guān)系等9個方面，并認(rèn)為“應(yīng)有成本”（Should Cost）管理是改善重大國防采辦項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可承受性，實(shí)現(xiàn)裝備低成本發(fā)展的有效途徑。

美國國防采辦大學(xué)《國防采辦期刊》10月刊封面

一、“應(yīng)有成本”的定義和內(nèi)涵

“應(yīng)有成本”并不是一種全新的概念，美軍早在20世紀(jì)60年代開始就已經(jīng)在項(xiàng)目管理中嘗試該方法，包括B－2轟炸機(jī)、F－22戰(zhàn)斗機(jī)、C－17運(yùn)輸機(jī)、T－6教練機(jī)、“全球鷹”無人機(jī)等。根據(jù)美國聯(lián)邦采辦條例（FAR）15．407－4條和聯(lián)邦采辦條例國防部補(bǔ)充條例（DFARS）215．407－4條定義，“應(yīng)有成本”管理是一種對承包商現(xiàn)有能力、資產(chǎn)、管理水平、材料和設(shè)備開展審查的方法，目的在于削減不必要的資源投入，提高承包商生產(chǎn)效率，降低成本，形成可實(shí)現(xiàn)的合同價(jià)格談判目標(biāo)。與“應(yīng)有成本”相對應(yīng)的是“將有成本”（Will Cost），也就是通常所說的“估算成本”。該方法是一種基于歷史經(jīng)驗(yàn)的參數(shù)估算或類比成本估算。估算的是在正常情況下，完成一個采辦項(xiàng)目到底需要多少預(yù)算。應(yīng)有成本審查并不是利用參數(shù)費(fèi)用模型或者相似產(chǎn)品成本數(shù)據(jù)開展成本估算，也不是利用現(xiàn)有的成本構(gòu)成和已經(jīng)發(fā)生的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來預(yù)測未來的成本，而是對承包商的報(bào)價(jià)進(jìn)行審查，找出不必要的資源投入，識別不合理的成本計(jì)算方法，對成本估算結(jié)果進(jìn)行更真實(shí)的評估和修正。在重大國防采辦項(xiàng)目早期階段（如里程碑B），關(guān)于戰(zhàn)技指標(biāo)的信息較少，成本估算需要以參數(shù)化估算關(guān)系式或類似項(xiàng)目類比信息開展，這就是“將有成本”估算，即建立“采辦項(xiàng)目基線”。隨著項(xiàng)目的不斷成熟（如里程碑C），需求不斷清晰，承包商通過與供應(yīng)商的談判，原先的成本估算結(jié)果將得到修正，不斷逼近真實(shí)成本，這就是“應(yīng)有成本”估算。

圖1  “應(yīng)有成本”與“將有成本”的區(qū)別（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者制圖）

與常規(guī)方法相比，“應(yīng)有成本”管理方法具有以下優(yōu)勢：一是充分識別成本產(chǎn)生的過程；二是提供成本細(xì)節(jié)來支持合同談判；三是建立成本削減的基礎(chǔ)；四是通過可重復(fù)利用的設(shè)計(jì)來限制未來的設(shè)計(jì)更改；五是評估項(xiàng)目決策與權(quán)衡分析所帶來的真正影響。

二、“應(yīng)有成本”的實(shí)施途徑

美軍認(rèn)為，有效開展“應(yīng)有成本”管理的前提條件是：（1）產(chǎn)品已經(jīng)進(jìn)入批產(chǎn)階段，并且未來仍有一定的產(chǎn)量需求；（2）產(chǎn)品的成本正在不斷上升；（3）工作分解結(jié)構(gòu)（WBS）或產(chǎn)品分解結(jié)構(gòu)（PBS）較完備，且不會有重大變化；（4）“應(yīng)有成本”管理團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)由項(xiàng)目管理、合同管理、成本分析、系統(tǒng)工程和綜合保障等人員構(gòu)成。。根據(jù)美國國防部新版5000．85指示《重大能力采辦》規(guī)定，所有的重大國防采辦項(xiàng)目都需要開展“應(yīng)有成本”管理，在里程碑A／B／C節(jié)點(diǎn)審查和研制建議征求書評估以及大批量生產(chǎn)決策時(shí)，都需要開展“應(yīng)有成本”估算，建立“應(yīng)有成本”基線，并由里程碑決策當(dāng)局審批。同時(shí)，“應(yīng)有成本”管理也是美國防部更佳購買力（Better Buying Power）計(jì)劃的核心內(nèi)容，寫入美國防部5000．02指示《適應(yīng)性采辦框架的運(yùn)行》。美軍認(rèn)為，建立“應(yīng)有成本”基線的實(shí)施途徑是在不降低項(xiàng)目價(jià)值的前提下，通過成本效益分析，制定可操作的成本節(jié)約措施，即“應(yīng)有成本計(jì)劃”（SCI），用于指導(dǎo)后續(xù)成本降低（流程見圖2）�！皯�(yīng)有成本計(jì)劃”是一組“有形且可執(zhí)行”的項(xiàng)目計(jì)劃，將成本降低到采辦項(xiàng)目成本基線以下，之間的差額可以重新分配用于其他無資金支持的計(jì)劃或投資組合項(xiàng)目，從而增加政府的購買力。

圖2  “應(yīng)有成本”管理實(shí)施途徑（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者制圖）

三、“應(yīng)有成本”的實(shí)施效果

2011年4月，美國防部在更佳購買力的框架下，進(jìn)一步發(fā)布了實(shí)施應(yīng)有成本審查的補(bǔ)充指南，提出三種應(yīng)有成本審查方法，包括：（1）詳細(xì)的自下而上的分析；（2）識別項(xiàng)目成本估算中可以削減的成本項(xiàng)目；（3）開展競爭性合同談判。同時(shí)，選取18個重大裝備采辦項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)推行（詳見表1）。表1  美軍實(shí)施“應(yīng)有成本”審查的試點(diǎn)項(xiàng)目

按照應(yīng)有成本審查程序，美國防部利用魚骨圖、帕累托曲線或柱狀圖分析、行動計(jì)劃和里程碑決策等持續(xù)流程優(yōu)化技術(shù)以及國防采辦大學(xué)項(xiàng)目經(jīng)理工具包等分析工具，采用執(zhí)行多年采購合同、在簽訂合同之前進(jìn)行應(yīng)有成本談判、加快項(xiàng)目進(jìn)度、實(shí)現(xiàn)加速交付和調(diào)整生產(chǎn)計(jì)劃、實(shí)現(xiàn)基于性能的維修保障以及制造良好的競爭環(huán)境等審查方法，得到了良好的應(yīng)有成本審查結(jié)果（詳見附表1）。按照美國防部的說法，該方法可以使裝備系統(tǒng)級成本降低約5％～15％，系統(tǒng)級成本降低約40％。美國政府問責(zé)署在2016年武器系統(tǒng)評估年報(bào)中分析了美國防部自2011年實(shí)施“應(yīng)有成本”管理以來的成本節(jié)約情況，認(rèn)為在評估的43個重大國防采辦項(xiàng)目中，39個已經(jīng)進(jìn)行了“應(yīng)有成本”分析，其中35個項(xiàng)目預(yù)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約350億美元以上，并已實(shí)現(xiàn)了其中約210億美元的成本節(jié)約。其中，15個項(xiàng)目通過合同談判實(shí)現(xiàn)，12個項(xiàng)目通過設(shè)計(jì)權(quán)衡來平衡可承受性和能力實(shí)現(xiàn)，7個項(xiàng)目通過研發(fā)和作戰(zhàn)試驗(yàn)效率提升實(shí)現(xiàn)。

四、幾點(diǎn)啟示

美軍自2010年以國防部指南的形式推行“應(yīng)有成本”方法，在裝備成本增長控制方面取得了顯著效果。我軍在裝備建設(shè)的各個層面持續(xù)開展成本審查工作，可以在制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、激勵機(jī)制等方面進(jìn)一步優(yōu)化，大致如下：

一是適應(yīng)大批量采購階梯降低策略，推行“應(yīng)有成本”審查。從美國推行更佳購買力和“應(yīng)有成本”管理工作的經(jīng)驗(yàn)來看，自2010年9月發(fā)布首個指南以來，國防部先后發(fā)布了6份關(guān)于實(shí)施“應(yīng)有成本”審查工作的指南，并均以國防部長簽署的形式正式下發(fā)至軍種和承包商。推行武器裝備費(fèi)用管理的新舉措，需要裝備主管部門在相關(guān)政策制度中增加實(shí)施“應(yīng)有成本”審查的要求，明確裝備項(xiàng)目在立項(xiàng)論證或工程研制開始時(shí)開展“應(yīng)有成本”估算，設(shè)定基線，并在研制里程碑節(jié)點(diǎn)考核、工程轉(zhuǎn)階段、鑒定定型等開展迭代評估。

二是適應(yīng)裝備價(jià)格人才隊(duì)伍建設(shè)需求，組建穩(wěn)定的軍地審查團(tuán)隊(duì)。美軍上世紀(jì)60年代曾推行過“應(yīng)有成本”方法，并取得了初步成果，但由于當(dāng)時(shí)裝備成本／價(jià)格分析技術(shù)尚處于起步階段，人才儲備有限，在全面推廣時(shí)并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。時(shí)至今日，美軍在裝備技術(shù)經(jīng)濟(jì)性分析領(lǐng)域的知識儲備和人才儲備都達(dá)到了一定水平，故重新推行 “應(yīng)有成本”審查，并實(shí)現(xiàn)了相當(dāng)可觀的成本節(jié)約。扎實(shí)推進(jìn)應(yīng)有“成本審查”管理工作，審查人員團(tuán)隊(duì)需要相對固定。同時(shí)，審查人員必須具備過硬的綜合能力，包括成本估算、凈收益管理、供應(yīng)鏈管理、成本／價(jià)格分析、項(xiàng)目管理、合同談判和合同管理等。由于上述經(jīng)驗(yàn)和技能需要通過幾年甚至十幾年的實(shí)踐積累，人才因素是推廣“應(yīng)有成本”審查工作的重點(diǎn)之一，也是開展好成本控制審查類工作管理的基本保障。

三是適應(yīng)新時(shí)代裝備現(xiàn)代化管理建設(shè)需求，實(shí)行適當(dāng)?shù)募�勵機(jī)制。美軍按照現(xiàn)行的“應(yīng)有成本”激勵機(jī)制，如果項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)內(nèi)部使用“應(yīng)有成本”方法實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約，項(xiàng)目經(jīng)理、合同管理員、政府資產(chǎn)管理員、技術(shù)代表、成本分析員、項(xiàng)目工程師、審計(jì)員、后勤人員和財(cái)務(wù)人員等都會得到相應(yīng)的獎勵，并且有著詳細(xì)的獎勵金額算法，這對相關(guān)人員推進(jìn)“應(yīng)有成本”的積極性，起到了較好的促進(jìn)作用。因此，為了達(dá)到“應(yīng)有成本審”查預(yù)期的效果，建議對軍地雙方的成本審查人員和項(xiàng)目主管實(shí)行適當(dāng)?shù)募�勵機(jī)制。

附表1  美國防部“應(yīng)有成本”審查效果

（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心 張海濤）                          

本篇供稿：財(cái)經(jīng)研究研究所