2020年，美國(guó)政府與國(guó)防部各級(jí)機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)布一系列采辦政策文件與指南不斷強(qiáng)化國(guó)防與裝備經(jīng)濟(jì)性要求，突出采辦項(xiàng)目成本評(píng)估工作的重要性。美國(guó)防部相繼發(fā)布了2019財(cái)年國(guó)防采辦項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估年度報(bào)告和成本評(píng)估年度報(bào)告，全面反映美軍國(guó)防采辦效益和成本評(píng)估活動(dòng)情況。美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算局分析了美國(guó)防部在“未來(lái)年度國(guó)防計(jì)劃”期間的基礎(chǔ)國(guó)防預(yù)算，預(yù)測(cè)了至2035財(cái)年國(guó)防計(jì)劃下的基礎(chǔ)國(guó)防預(yù)算。本綜述重點(diǎn)以美國(guó)為主，包括其采辦政策文件與指南、2019年采辦項(xiàng)目進(jìn)展情況、未來(lái)國(guó)防預(yù)算等內(nèi)容，同時(shí)簡(jiǎn)單分析了英國(guó)、俄羅斯、日本等其他主要國(guó)家的2021年國(guó)防預(yù)算情況。

一、美國(guó)防部發(fā)布一系列采辦政策文件與指南，強(qiáng)化采辦項(xiàng)目成本評(píng)估工作

2020年，美國(guó)防部對(duì)國(guó)防采辦政策進(jìn)行重大變革，相繼發(fā)布了5000．73指示《成本分析指南與程序》、5108．84指令《成本評(píng)估與計(jì)劃鑒定局局長(zhǎng)》等一系列新版采辦政策文件以及國(guó)防部成本估算、使用與保障成本估算等操作指南，進(jìn)一步強(qiáng)化了采辦項(xiàng)目成本評(píng)估要求與程序（見表1）。

表1  2020年美發(fā)布的成本評(píng)估業(yè)務(wù)相關(guān)采辦政策文件

1、新版5000．02指示將采辦項(xiàng)目成本評(píng)估作為10個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域之一

1月，美國(guó)防部發(fā)布新版5000．02指示《適應(yīng)性采辦框架的運(yùn)行》和5000．02T指示《國(guó)防采辦系統(tǒng)的運(yùn)行》，提出支持采辦程序的10個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，其中之一是成本評(píng)估業(yè)務(wù)。指示中明確要求在采辦項(xiàng)目過(guò)程決策點(diǎn)和全壽命周期各階段均需進(jìn)行成本估算與報(bào)告。12月，美國(guó)防部發(fā)布更新后的5000．02T指示《國(guó)防采辦系統(tǒng)的運(yùn)行》，指出“附件10：成本估算與報(bào)告”已經(jīng)被新版5000．73指示《成本分析指南與程序》代替，并要求國(guó)防部部局在采辦項(xiàng)目全壽命周期各階段進(jìn)行技術(shù)可行性、成本、進(jìn)度和經(jīng)濟(jì)可承受性的綜合權(quán)衡分析，采辦策略應(yīng)明確記錄可持續(xù)性以及使用與保障的成本風(fēng)險(xiǎn)管理，以及降低風(fēng)險(xiǎn)的成本，從而在全壽命周期中提供成本透明性和可追溯性。

2、新版5000．73指示強(qiáng)化采辦項(xiàng)目全壽命成本管理

3月，美國(guó)防部發(fā)布新版5000．73指示《成本分析指南與程序》，針對(duì)采辦成本分析管理體系、成本分析內(nèi)容、成本估算的風(fēng)險(xiǎn)管理要求以及成本數(shù)據(jù)管理工具進(jìn)行明確規(guī)定，體現(xiàn)了各級(jí)專業(yè)化機(jī)構(gòu)是成本分析的組織基礎(chǔ)、操作性強(qiáng)的法規(guī)文件是成本分析的制度保障、現(xiàn)代化工具是提高成本分析效率的重要手段等特點(diǎn)，核心內(nèi)容如下：

（1）明確了采辦成本分析的分類管理體系

5000．73指示明確了國(guó)防部、軍種、項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門在采辦成本分析工作中的職責(zé)與工作關(guān)系。一是明確了國(guó)防部成本評(píng)估與計(jì)劃鑒定局的主要職責(zé)，包括：制定全壽命周期成本分析政策、程序與指南；與國(guó)防部副部長(zhǎng)（主計(jì)長(zhǎng)）辦公室共同管理國(guó)防預(yù)算編制；對(duì)重大國(guó)防采辦項(xiàng)目進(jìn)行獨(dú)立成本估算，接收并審查各軍種的成本分析報(bào)告；為各軍種的成本分析工作提供指導(dǎo)并實(shí)施監(jiān)督；領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防部成本團(tuán)隊(duì)的發(fā)展。二是明確了各軍種成本分析機(jī)構(gòu)在采辦項(xiàng)目成本分析中的主要職責(zé)，包括5000．73指示規(guī)定的各類國(guó)防采辦項(xiàng)目中由各軍種負(fù)責(zé)的相關(guān)成本分析工作，如對(duì)重大國(guó)防采辦項(xiàng)目進(jìn)行獨(dú)立成本估算。三是明確了項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，主要是在采辦各階段和里程碑決策點(diǎn)前開展成本分析工作，并建立成本分析報(bào)告制度，將成本分析的相關(guān)成果向軍種成本分析機(jī)構(gòu)（一般國(guó)防采辦項(xiàng)目）或者向國(guó)防部成本評(píng)估與計(jì)劃鑒定局（重大國(guó)防采辦項(xiàng)目）報(bào)告，并對(duì)國(guó)防采辦項(xiàng)目全壽命經(jīng)費(fèi)使用負(fù)責(zé)。

（2）細(xì)化了各類采辦項(xiàng)目的成本分析內(nèi)容

5000．73指示明確了重大能力采辦、中間層采辦、軟件采辦、國(guó)防業(yè)務(wù)系統(tǒng)和服務(wù)采辦等采辦項(xiàng)目成本分析的主要內(nèi)容與程序。

①進(jìn)一步規(guī)范了重大能力采辦項(xiàng)目的成本分析要求

一是獨(dú)立成本估算。在里程碑決策點(diǎn)審查以及研制建議征求書發(fā)布決策、大批量生產(chǎn)決策、“納恩－邁克柯迪法案”嚴(yán)重超支審查前，成本評(píng)估與計(jì)劃鑒定局負(fù)責(zé)對(duì)所有的重大國(guó)防采辦項(xiàng)目及其主要子系統(tǒng)進(jìn)行獨(dú)立成本估算或批準(zhǔn)軍種成本機(jī)構(gòu)開展獨(dú)立成本估算，流程如下圖所示。

圖1  成本評(píng)估與計(jì)劃鑒定局重大能力采辦的獨(dú)立成本估算流程（中國(guó)航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者制圖）

二是多年采購(gòu)合同成本分析。在國(guó)防部提交立法機(jī)關(guān)要求訂立一份多年采購(gòu)合同請(qǐng)求之前，成本評(píng)估與計(jì)劃鑒定局要進(jìn)行該項(xiàng)目的初步成本分析，以確定在基線年度采購(gòu)合同上使用多年采購(gòu)合同的預(yù)計(jì)成本節(jié)省金額。在有關(guān)部門簽訂多年采購(gòu)合同前30天內(nèi)，進(jìn)行項(xiàng)目最終成本分析，流程如下圖所示。

圖2  多年采購(gòu)成本評(píng)估流程（中國(guó)航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者制圖）

三是初始作戰(zhàn)能力形成后的使用與保障成本分析。在初始作戰(zhàn)能力決策點(diǎn)之后，國(guó)防部部局應(yīng)繼續(xù)跟蹤使用與保障成本，并在重大國(guó)防采辦項(xiàng)目或主要系統(tǒng)的全壽命周期中每年更新使用與保障成本估算，將使用與保障成本分析與預(yù)期成本進(jìn)行比較。

②進(jìn)一步明確了其他各類采辦項(xiàng)目的成本分析要求

一是中間層采辦項(xiàng)目的成本分析。成本評(píng)估與計(jì)劃鑒定局負(fù)責(zé)對(duì)超過(guò)I類采辦項(xiàng)目閾值的中間層采辦快速原型樣機(jī)項(xiàng)目和超過(guò)I類或II類采辦項(xiàng)目閾值的中間層采辦快速部署項(xiàng)目進(jìn)行全壽命周期成本估算。成本評(píng)估與計(jì)劃鑒定局可在其權(quán)限范圍內(nèi)，將進(jìn)行成本估算的權(quán)力委托給軍種成本機(jī)構(gòu)。對(duì)于沒有超過(guò)I類采辦項(xiàng)目閾值的快速原型樣機(jī)項(xiàng)目，必須由相應(yīng)的軍種成本機(jī)構(gòu)按照制度流程來(lái)開展。流程如下圖所示。

圖3  中間層采辦項(xiàng)目全壽命周期成本估算評(píng)估流程（中國(guó)航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者制圖）

備注：I類采辦項(xiàng)目是指由國(guó)防采辦執(zhí)行官估算的研究、開發(fā)、試驗(yàn)與鑒定總成本超過(guò)5．25億美元（2020財(cái)年不變美元），或采購(gòu)總成本超過(guò)30．65億美元（2020財(cái)年不變美元），或由里程碑決策當(dāng)局指定的重大國(guó)防采辦項(xiàng)目。II類采辦項(xiàng)目是指未達(dá)到I類采辦項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，但由國(guó)防部部局估算的研究、開發(fā)、試驗(yàn)與鑒定總成本超過(guò)2億美元（2020財(cái)年不變美元），或采購(gòu)總成本超過(guò)9．2億美元（2020財(cái)年不變美元），或由里程碑決策當(dāng)局指定的重大系統(tǒng)項(xiàng)目。III類采辦項(xiàng)目是指未達(dá)到I、II類閾值標(biāo)準(zhǔn)以及未被里程碑決策當(dāng)局指定為重大系統(tǒng)的項(xiàng)目。