60余年來，東京都市圈圍繞都心建設的大量節(jié)點城市和微中心有效疏解了東京的發(fā)展壓力，在更廣域范圍內(nèi)實現(xiàn)資源要素的有序流動和重組。兼顧交通和服務優(yōu)勢的外圍新城與核心城市緊密聯(lián)系，共同形成了承載力更高、吸引力更強的網(wǎng)絡化城鎮(zhèn)體系。而隨著城鎮(zhèn)體系由“中心－腹地”向“網(wǎng)絡－樞紐”過渡，新城的功能定位也正在悄然變化。在中國已經(jīng)步入都市圈時代的今天，研究東京都市圈的發(fā)展經(jīng)驗顯得意義非凡。

東京是如何打造新城的？這些新城成功了嗎？未來都市圈需要什么樣的新城？你好奇的這些問題，本期都市圈觀察，正在為你觀察……

01

東京為什么要建這么多新城？

——“多中心結構，讓東京留在了世界城市名單”

1、大中小城市協(xié)同發(fā)展的網(wǎng)絡化城鎮(zhèn)體系是都市圈空間演化的必然規(guī)律

東京都市圈的演化經(jīng)歷了從無序到有序、從極核到網(wǎng)絡的歷程。1919年山手線通車，奠定了之后多中心結構的基本框架，1923年關東大地震后重建過程中開始注意限制市區(qū)過度擴張，1940年首次提出借鑒倫敦城市規(guī)劃模型，將東京規(guī)劃為綠帶加外圍衛(wèi)星城鎮(zhèn)發(fā)展模式，后因戰(zhàn)爭爆發(fā)而擱置，1956年首都圈整備委員會正式成為總理府下屬機構，其制定的規(guī)劃具有強制效力，1958年正式提出第一次規(guī)劃，東京都市圈發(fā)展進入正軌，之后在1968年、1976年、1986年、1999年、2006年、2016年不斷進行規(guī)劃調(diào)整與修訂。

圖1． 日本首都圈演化歷程

伴隨整體規(guī)劃的調(diào)整及軌道交通等基礎設施的完善，東京都市圈從內(nèi)到外不斷擴張，各城市間聯(lián)系日漸強化。

上世紀六七十年代，日本重化立國政策的頒布推動了臨海城市的快速發(fā)展，1965年新宿、澀谷副都心開發(fā)推動30km圈層西側、北側居住人口快速增長。八十年代土地成本上升，中心城區(qū)環(huán)境污染加劇，居住和產(chǎn)業(yè)開始全面郊區(qū)化，帶動30km圈層全面發(fā)展，同時，經(jīng)濟結構的調(diào)整和科教職能的向外轉(zhuǎn)移推動京西、筑波等高科技產(chǎn)業(yè)城市發(fā)展。九十年代，日本進入泡沫經(jīng)濟頂峰，租金成本進一步上升，行政和商務從東京都搬離到30km圈層的節(jié)點城市，更多產(chǎn)業(yè)進入50km圈層，同時，隨整個內(nèi)陸經(jīng)濟的發(fā)展，北部交通連接加強，北關東地區(qū)形成以汽車、裝備制造為主的梯級配套內(nèi)陸工業(yè)體系，形成相對獨立的新興產(chǎn)業(yè)城市群。

發(fā)展至今，東京都市圈逐漸形成大中小城市功能各異、協(xié)同發(fā)展的網(wǎng)絡化城鎮(zhèn)體系，圍繞都心在外圍布局大型副中心城市、居住型新城、產(chǎn)業(yè)型新城等多類型節(jié)點性城市，呈現(xiàn)明顯的圈層化特征。

圖2． 東京都市圈城鎮(zhèn)體系示意圖

第一圈層（0～30km半徑圈）

布局橫濱、琦玉、千葉3個疏散首都綜合職能的大型副中心城市，及柏市、町田等6個疏散居住、商業(yè)、交通功能的居住型城市。

大型副中心城市多依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易或行政中心在都心周圍均勻布局。橫濱、琦玉、千葉分別是神奈川縣、埼玉縣、千葉縣行政中心，有效疏解居住、交通、科教、商業(yè)、工業(yè)等首都綜合職能。

居住型城市原以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地帶或軍事基地為主，后伴隨軌道交通的發(fā)展，建設住宅承接商業(yè)和人口外溢，西側更為密集。

第二圈層（30～50km半徑圈）

布局八王子、橫須賀、相模原等7個綜合產(chǎn)業(yè)型新城，以疏散首都人口，承接科教、工業(yè)的轉(zhuǎn)移和發(fā)展為主。主要通過科教資源轉(zhuǎn)移、依托軍轉(zhuǎn)民產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代化基礎設施建設集聚人口而形成，西南方向較為密集。

第三圈層（50～80km半徑圈）

布局筑波等3個單一產(chǎn)業(yè)型新城和小田原等3個外圍交通物流節(jié)點的樞紐型新城，以科教、生產(chǎn)、交通等功能為主。

單一產(chǎn)業(yè)型新城多由政府推進相關產(chǎn)業(yè)落地形成。筑波完全由政府主導和資助，承接東京轉(zhuǎn)移的高等院校及研究機構，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)；成田由政府主導和重點規(guī)劃，依托機場打造物流樞紐及高科技產(chǎn)業(yè)集群；太田依托富士重工，形成企業(yè)社區(qū)并帶動相關軍工及民用工業(yè)發(fā)展。

樞紐型新城多為原有重要驛站，伴隨軌交開發(fā)形成新的交通樞紐。熊谷、小田原、小山分別為東京西北、西南、東北方向?qū)ν忾T戶，是連接東京都市圈與周圍城市的關鍵節(jié)點。

2、核心城市能級及其發(fā)展階段決定周邊新城功能與定位

都市圈外圍新城的功能與定位服務于核心城市的發(fā)展需求，隨著東京規(guī)模能級和發(fā)展階段的變遷，歷次規(guī)劃的重點不斷變遷。

上世紀五六十年代，東京高速發(fā)展，大城市病突出，規(guī)劃以地域間均衡發(fā)展為重點，在城市中樞功能地區(qū)之外建設衛(wèi)星城，分流人口、產(chǎn)業(yè)等要素。七十年代，人居綜合環(huán)境打造的重要性進一步提升，糾正單中心結構，促進商務核心城市的社會文化功能，使其不僅僅依賴于都心。八九十年代，打造多級分散型結構逐漸成為規(guī)劃主要方向，同時加強與北關東、山犁地區(qū)的聯(lián)系，解決都心空洞化和低開發(fā)、未開發(fā)土地利用等問題。21世紀以來，都心人口回流趨勢明顯，為保證東京世界城市的地位，進一步強調(diào)核心城市再生，將醫(yī)療、福利、商業(yè)等功能進行集中，通過充實交通、通信等形成網(wǎng)絡，打造多軸型結構。

圖3． 日本首都圈歷次規(guī)劃重點變遷

總體來看，核心城市能級及其發(fā)展階段決定了周邊新城在不同時期的功能與定位。城鎮(zhèn)化發(fā)展初期，核心城市高速發(fā)展，外圍新城以緩解核心城市壓力、吸收外溢的人口產(chǎn)業(yè)等要素為主，之后逐步強化功能獨立性，建設商務核心城市。隨城鎮(zhèn)化進入下一階段，核心城市增速放緩，人口向核心區(qū)回流，外圍新城在廣域范圍內(nèi)的定位發(fā)生變化，需要具備相對完善的城市內(nèi)部功能，建立與外部其他城市的要素聯(lián)系，打造城市間的功能緊湊型網(wǎng)絡體系。

圖4． 東京都市圈核心城市與外圍新城的定位變遷

02

東京那些有活力的新城是怎么建成的？

——“只要人口密度足夠高，我們能圍繞任何一個站點建好一座新城”

1、多主體、多層次、高密度、高運量軌道交通體系引領都市圈發(fā)展

日本城鎮(zhèn)化起于1945年二戰(zhàn)以后，鐵路網(wǎng)（國營鐵路和城市近郊的私營鐵路網(wǎng)絡）的形成先于城鎮(zhèn)化，軌交骨架為初期國土成型創(chuàng)造條件，提高公共運輸供給能力和效率，優(yōu)化人口、產(chǎn)業(yè)布局，逐漸形成其特有的、以軌道為基礎的大城市結構。

圖5． 東京都市圈鐵路網(wǎng)演變與城市發(fā)展的關系

東京是軌道上建設起來的城市，軌交里程總計5539km，軌道交通出行量占公共交通出行總量近80％，已形成多主體、多層次、高密度、高運量軌道交通體系。目前東京軌交有JR、東京地鐵、都營地鐵三大主要運營商，另有西武鐵道、京王電鐵等十余家私鐵公司。從其服務范圍來看，可大致分為聯(lián)系市中心內(nèi)部地鐵、聯(lián)系市內(nèi)－市郊的市域快線及其他輔助線路、聯(lián)系市內(nèi)到其他城市的新干線三大類別。

圖6． 東京都市圈軌道交通線網(wǎng)圖

資料來源：City Rail Transit、華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院

值得一提的是，超過80％的軌交線路采用市郊鐵路方式運營，里程達4476km，負載大量往返于東京與周邊城市的通勤人口。15km半徑位置的山手內(nèi)環(huán)線、30km半徑位置的武藏野－南武外環(huán)線及大量放射狀線路共同構成了“雙環(huán)線＋放射線”網(wǎng)絡，新城建設沿城際軌道交通，而非高速和高鐵展開，外圍居住人口能在不放棄核心區(qū)就業(yè)機會的同時降低生活成本。

圖7． 東京都市圈部分市郊鐵路線路圖（僅JR東日運營線路）

資料來源：JR官網(wǎng)，華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院

以多摩新城為例，軌道交通對外鏈接和公交系統(tǒng)內(nèi)部鏈接能將通勤時間控制在1小時內(nèi)，增強人們對軌交的依賴性。京王線、小田急線的開通導入了大量在東京都工作的通勤人口，與東京都溝通的軌道交通通勤時間在40分鐘以內(nèi)；新城住宅建設隨兩條軌交線延長線布局，從各軌交站點出發(fā)的公交車到達四大居住區(qū)的時間都在20分鐘之內(nèi)，每日根據(jù)上下班高峰調(diào)節(jié)公交班次。

圖8． 多摩新城對外軌道交通與內(nèi)部公共交通示意圖

2、以TOD、SOD理念新城外部復合交通功能和內(nèi)部微循環(huán)系統(tǒng)

TOD（Transit－Oriented Development）、SOD（Service－Oriented Development）模式強調(diào)對土地的綜合利用和混合開發(fā)，以提高新城本身功能的自立性。

TOD模式立足于建立適合公共交通服務的城市土地利用模式，公交優(yōu)先，沿公交走廊緊湊布局，以人為本進行交通需求管理，將600m（步行約10min）作為社區(qū)有效影響邊界，使居民能在較短步行范圍內(nèi)搭乘公交，最終打造中心商務區(qū)、辦公區(qū)、外圍居住區(qū)的類“同心圓結構”，塑造和諧完備的公共空間和生存環(huán)境。

SOD模式強調(diào)以公共服務設施建設引導開發(fā)，通過完善大型公共服務設施的配置，為物質(zhì)生產(chǎn)流通等創(chuàng)造條件，提升新區(qū)功能，帶動城市整體發(fā)展。政府利用行政權力將行政或其他城市功能進行空間遷移，新開發(fā)地區(qū)市政設施和社會公共服務設施同步形成，“生熟”低價差進一步加大，獲取空間要素功能調(diào)整和資金保障，最終導入人口、產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)城人融合發(fā)展。

圖9． TOD、SOD理念在新城打造中的應用

落位到具體新城的開發(fā)建設時序，初期多以軌道交通導入人口，以人口為基準提供配套，從真實需求考慮城市建設，逐步完善商業(yè)、幼兒園等基本服務配套和醫(yī)療、教育等進階城市配套，提高新城內(nèi)部功能的自立性，在此基礎上，加強外部聯(lián)動，強化新城對外交通聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等其他功能。

圖10． 新城交通體系與服務配套的一般配置路徑

以多摩新城為例，從最初“居住新城”的定位過渡至“職住一體型多功能復合城市”，軌道交通的建設對先期人口導入和留存功不可沒，后期公共服務、商業(yè)文教方面的投入不斷增加， 布局商業(yè)、教育、生活配套等多樣化功能。

圖11． 多摩新城人口和城市配套演變歷程

03

未來的新城需要再生求“新”嗎？

——“對東京來說，新城的作用已經(jīng)結束”

1、“中心－腹地”向“網(wǎng)絡－樞紐”過渡，新城功能定位再度變遷

隨著東京都市圈城鎮(zhèn)體系的演化變遷，“中心－腹地”結構的適用性趨于減弱，外圍新城不再只是作為中心城市的腹地服務于中心城市的發(fā)展，而是在“樞紐－網(wǎng)絡”結構中，作為城鎮(zhèn)網(wǎng)絡體系中的樞紐存在，都心輻射強弱和圈層價差大小是決定新城能級上限的關鍵因素，便捷的內(nèi)外交通和完善的服務配套能有效提升新城能級的下限。

圖12． “中心－腹地”結構與“樞紐－網(wǎng)絡”結構對比圖

未來東京都市圈的發(fā)展可能在兩個空間尺度上呈現(xiàn)兩個方向的趨勢。一方面，都市圈內(nèi)部發(fā)展?jié)u趨緊湊，都心人口回流，外圈層人口增速放緩，高端產(chǎn)業(yè)進一步向都心集聚。另一方面，網(wǎng)絡狀交通體系的不斷完善推動形成更廣范圍的都市連綿帶，東京、名古屋、大阪三大都市圈融合貫通，集聚日本60％的人口和66％的GDP。

圖13． 交通條件改善推動都市連綿帶的形成

資料來源：市川宏雄調(diào)研材料整理

2、復合功能的內(nèi)部鏈接和廣域網(wǎng)絡的外部聯(lián)通是未來新城的發(fā)展重點

新城的建設需要遵循都市圈發(fā)展規(guī)律，以人為本，放長周期，適時調(diào)整，隨著城市功能及定位的轉(zhuǎn)變，針對性再生和選擇性放棄將會成為新城發(fā)展繞不開的問題。

以多摩新城為例，在初期導入人口結構類似、就業(yè)崗位有限、住房產(chǎn)品結構不合理、與中心區(qū)價差縮小等因素的綜合影響下，目前面臨人口導入低于預期、老齡化加劇及隨之而來的商業(yè)設施利用率低、中小學入學率低、設施落后老化等問題。

在其城市再生計劃中，外部聯(lián)動和內(nèi)部鏈接是提高人口吸引力、激活城市活力的關鍵支撐。一方面，要明確新城在廣域范圍內(nèi)的定位，加強與周邊城市的聯(lián)動發(fā)展，打造輻射周邊城市的高級城市功能區(qū)及東京西部樞紐，吸引外國人、周邊大學畢業(yè)生等年輕人群。另一方面，著力激活鄰里社區(qū)，圍繞軌交站點建設緊湊型城市，通過對未來開發(fā)土地的利用及現(xiàn)有設施的改造，圍繞車站導入商業(yè)、辦公、醫(yī)療福利、公共、公益等設施，在車站步行圈以內(nèi)吸引開發(fā)商建設便利性、市場性較高的高級商業(yè)住宅，徒步圈以外的區(qū)域引導開發(fā)商建設低密度住宅，保證徒步圈外與車站的鏈接。

圖14． 多摩新城再生計劃的兩大重點

資料來源：多摩新城再生計劃（2014年3月）

從農(nóng)村到城市，從城市到都市圈，從都市圈到都市連綿帶，人居空間不斷革新，核心城市與外圍節(jié)點的互動關系隨之變遷。大量新城的出現(xiàn)緩解了東京在高速發(fā)展階段的城市環(huán)境壓力，核心城市與外圍節(jié)點的有效連通構成了都市圈范圍內(nèi)的分工協(xié)同網(wǎng)絡。隨著人口及高端產(chǎn)業(yè)向都心回流，外圈層新城逐漸朝著自立性、樞紐性方向發(fā)展，實現(xiàn)內(nèi)部居住、生產(chǎn)、科教等多樣城市功能的復合，對外以交通為基礎承載要素流動，推動更廣域范圍內(nèi)城市網(wǎng)絡的形成。

尊重規(guī)律，放長周期，以人為本，或許這才是我們能從東京都市圈60余年新城建設中收獲的歷久彌新的寶貴經(jīng)驗。

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